Umowa o wycofaniu się z UE, która reguluje status obywateli mających miejsce zamieszkania przed dniem 1 lutego 2020 r., gwarantuje utrzymanie praw obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Zjednoczonym Królestwie ad vitam i odwrotnie w przypadku obywateli Zjednoczonego Królestwa mających miejsce zamieszkania w UE. To, czy będzie kolejna wiążąca umowa (lub umowy) o wolnym handlu i innych sprawach między Wielką Brytanią a UE, która wejdzie w życie 1 stycznia 2021 r., aby uniknąć bardzo szkodliwego "twardego Brexitu", zależy od zmiennych, które są poza racjonalnością i dlatego są nieprzewidywalne.

1. Dlaczego te transakcje mają znaczenie?

W chwili pisania tego tekstu (13 grudnia 2020 r.) nadal nie można powiedzieć, czy negocjacje między Wielką Brytanią a Unią Europejską (UE), które rozpoczęły się w lutym tego roku, zakończą się pozytywnie, tj. czy zostanie zawarte porozumienie w sprawie stosunków między obiema stronami, które będzie mogło wejść w życie 1 stycznia 2021 r., czy też nie. Data ta ma kluczowe znaczenie, ponieważ 31 grudnia o północy kończy okres przejściowy, w którym prawo UE ma nadal zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa, tak jak przed jego wystąpieniem - z wyjątkiem ustaleń instytucjonalnych.

Z dniem 1 lutego 2020 r. Zjednoczone Królestwo nie jest już państwem członkowskim UE, a zatem nie ma już swoich przedstawicieli w instytucjach, organach, urzędach i agencjach UE oraz nie uczestniczy w jej systemie decyzyjnym. Jednak na podstawie umowy o wycofaniu się, która weszła w życie 1 lutego 2020 r. i do końca 2020 r. Zjednoczone Królestwo jest pełnoprawnym członkiem unii celnej (jednak, podobnie jak w przypadku Turcji, Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy już w decyzjach ustanawiających cła, które są przyjmowane przez instytucje UE) i rynku wewnętrznego: zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, nadal mają zastosowanie reguły konkurencji; to samo dotyczy wszystkich polityk poza polityką monetarną i zasadami dotyczącymi braku kontroli osób na granicach wewnętrznych, wynikającymi ze wspólnej polityki azylowej, imigracyjnej i kontroli granic zewnętrznych, z których Zjednoczone Królestwo zostało zwolnione na mocy Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Z chwilą wejścia w życie umowa o wycofaniu stała się pełnoprawnym traktatem międzynarodowym między Zjednoczonym Królestwem a UE. Pozostanie ona w mocy na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem przepisów skodyfikowanych w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, w szczególności art. 62 dotyczącego zasadniczej zmiany okoliczności. Wszystkie postanowienia umowy o wystąpieniu, które nie są ściśle związane z samym wystąpieniem i okresem przejściowym, pozostaną w mocy, a zatem Wielka Brytania powinna zachować bardzo szczególne stosunki z UE, bez względu na wszystko.

W pozostałych przypadkach zastosowanie będzie miało ogólne prawo międzynarodowe, a także traktaty, których stronami są zarówno Zjednoczone Królestwo, jak i UE, takie jak Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu, Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu, Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej itp.

Niezależnie od rozwoju sytuacji, stosunki Zjednoczonego Królestwa z UE i jej państwami członkowskimi będą nadal regulowane prawem międzynarodowym - prawem traktatowym i zwyczajowym, jak również ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego - oraz będą podlegać mechanizmom zarządzania i rozstrzygania sporów przewidzianym w prawie międzynarodowym. Po co więc negocjować kolejną umowę?

W deklaracji politycznej podpisanej w dniu 24 stycznia 2020 r. oraz w umowie o wystąpieniu zarówno UE, jak i Zjednoczone Królestwo uzgodniły, że "zobowiązują się do współpracy na rzecz utrzymania porządku międzynarodowego opartego na zasadach, praworządności i wspierania demokracji, a także wysokich standardów wolnego i sprawiedliwego handlu oraz praw pracowniczych, ochrony konsumentów i środowiska", i współpracy w zakresie przeciwdziałania wewnętrznym i zewnętrznym zagrożeniom dla ich wartości i interesów", a tym samym do ustanowienia "ambitnego, szerokiego, głębokiego i elastycznego partnerstwa w zakresie współpracy handlowej i gospodarczej - którego trzonem będzie kompleksowa i zrównoważona umowa o wolnym handlu - egzekwowania prawa i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, jak również w szerszych obszarach współpracy".

Wobec braku konkretnej umowy o wolnym handlu (FTA) między Wielką Brytanią a UE, zastosowanie będą miały wyłącznie zasady WTO, co oznacza między innymi, że taryfy i ograniczenia ilościowe w handlu stosowane między członkami WTO będą miały zastosowanie do handlu towarami i usługami między obiema stronami, co będzie oznaczało dodatkowe koszty dla konsumentów i przedsiębiorstw, niektóre z nich bardzo znaczące. Ponadto, gdy tylko normy w zakresie ochrony środowiska, zdrowia, bezpieczeństwa itp. oraz normy techniczne zostaną zmienione w UE lub w Zjednoczonym Królestwie, wynikające z tego rozbieżności w przepisach stworzą nowe bariery handlowe.

W przypadku pozostałych obszarów polityki UE, w których uczestniczyło Zjednoczone Królestwo, współzależność podmiotów publicznych i prywatnych w coraz bardziej zinstytucjonalizowanych sieciach załamie się wraz z rozbieżnościami regulacyjnymi i jeśli Zjednoczone Królestwo nie będzie już uczestniczyć w ważnych mechanizmach zarządzania.

Brak porozumienia między obiema stronami we wszystkich tych kwestiach spowoduje niepewność prawną, która będzie szkodliwa dla przedsiębiorstw, stowarzyszeń itp. oraz obywateli do czasu uzgodnienia nowych zasad sektorowych. We wszystkich dziedzinach, w których nie ma umów międzynarodowych między Wielką Brytanią a UE lub jej państwami członkowskimi, niepewność prawna będzie znacznie większa niż w stosunkach z innymi państwami spoza UE.

2. Obowiązujące porozumienie: porozumienie w sprawie wycofania się z UE

Cokolwiek wydarzy się w najbliższych dniach, porozumienie czy nie, pierwszy traktat - ten uzgodniony w 2019 roku przez Radę Europejską i Parlament Europejski oraz rządy kierowane przez Teresę May i Borisa Johnsona - pozostanie w mocy: umowa o wycofaniu się z UE.

Należy zauważyć, że jedyna zmiana między tekstem zatwierdzonym przez Teresę May a tekstem podpisanym przez Borisa Johnsona dotyczy mechanizmu gwarantującego, że nie trzeba będzie organizować kontroli granicznych między Irlandią Północną a resztą Irlandii. W wersji zatwierdzonej przez Teresę May, która jednak nie uzyskała niezbędnego poparcia w Izbie Gmin, techniczne rozwiązanie trudności wynikających z konieczności ustanowienia kontroli celnych między UE a Wielką Brytanią - nawet bez taryf - zostało odłożone do negocjacji, które rozpoczną się po wycofaniu się, wraz z siatką bezpieczeństwa (backstop) na wypadek, gdyby nie udało się osiągnąć porozumienia. Zwolennicy "twardego Brexitu" wykorzystali tę klauzulę jako pretekst do odrzucenia umowy, którą partie opozycyjne również odrzuciły, ponieważ była ona promowana przez koalicję popierającą Teresę May. Zatem zamiast "klauzuli ochronnej" protokół irlandzki zawiera złożony mechanizm, który w praktyce oznacza, że zanim towary, których ostatecznym miejscem przeznaczenia nie jest Irlandia Północna, przekroczą Morze Irlandzkie, muszą zostać poddane kontroli celnej na terytorium Wielkiej Brytanii. To, co zostało przedstawione przez Borisa Johnsona jako wielkie zwycięstwo, w praktyce tworzy granicę między Irlandią Północną a Anglią, Szkocją i Walią; a brytyjski premier usilnie stara się to wyjaśnić.

Sama umowa o wycofaniu się z UE jest w dłuższej perspektywie ważniejsza niż protokoły w sprawie Irlandii, Gibraltaru i suwerennej bazy Wielkiej Brytanii na Cyprze. Podczas gdy te ostatnie dotyczą przede wszystkim utrzymania płynnego przepływu towarów i osób między niektórymi terytoriami Zjednoczonego Królestwa i UE, postanowienia umowy o wycofaniu się, które wykraczają poza zarządzanie wycofywaniem się, ustanawiają trwałość bardzo szczególnego statusu Zjednoczonego Królestwa w świetle prawa UE. Podsumowując, prawa obywateli UE osiedlających się w Zjednoczonym Królestwie oraz obywateli Zjednoczonego Królestwa osiedlających się w UE w dniu 31 stycznia 2020 r. pozostaną takie same, jakie wynikały z prawa unijnego przed tą datą ad vitam: prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich UE i Zjednoczonego Królestwa, zagwarantowane w pierwotnym i wtórnym prawie UE, przede wszystkim w dyrektywie 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich Aby uniknąć wszelkich rozbieżności w interpretacji tych przepisów, w umowie o wycofaniu się z UE przewidziano również możliwość dalszego kierowania przez sądy Zjednoczonego Królestwa pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE do dnia 31 grudnia 2028 r.

Niezależnie od tego, co wydarzy się w ciągu najbliższych kilku dni, prawa obywateli nie ulegną zmianie. Jeśli chodzi o obywateli brytyjskich, którzy osiedlą się w UE od 1 lutego 2020 r., będą oni podlegać przepisom państw członkowskich i UE dotyczącym obywateli państw trzecich, w tym dyrektywie Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi od pięciu lat po osiedleniu się. Obywatele UE pragnący przenieść się do Zjednoczonego Królestwa będą podlegać nowym przepisom Zjednoczonego Królestwa, które ustanowią system migracji oparty na punktach. Obecne negocjacje nie dotyczą tej kwestii, więc prawdopodobnie obywatele UE znajdą się w gorszej sytuacji pod względem imigracji do Wielkiej Brytanii niż obywatele innych państw, z którymi Wielka Brytania ma podpisane specjalne umowy. Obywatele Irlandii są chronieni na mocy długoletnich umów z Wielką Brytanią.

3. Przyszłe umowy: realizacja deklaracji politycznej

Oczekuje się, że obecne negocjacje, które rozpoczęły się na początku lutego 2020 r. i zostały znacznie spowolnione przez pandemię Covid-19, doprowadzą do zawarcia jednej lub kilku umów w celu wdrożenia deklaracji politycznej, tj. umowy o wolnym handlu i szeregu umów sektorowych, które mogłyby zostać zawarte w jednym traktacie lub w kilku różnych traktatach.

Jeśli negocjacje zakończą się w ciągu najbliższych kilku dni, na pierwszy rzut oka wydaje mi się, że nie będzie jednej umowy o partnerstwie między Wielką Brytanią a UE, ponieważ niektóre z odnośnych sektorów będą wymagały jednej lub kilku "umów mieszanych", które będą musiały zostać ratyfikowane nie tylko przez Wielką Brytanię i UE, ale także przez wszystkie państwa członkowskie UE; ratyfikacje te nie mogą mieć miejsca przed 31 grudnia 2020 r.

To powiedziawszy, istnieje rozwiązanie techniczne, pod warunkiem, że będzie dobra wola i zaufanie. Tak jest w przypadku kompleksowej umowy gospodarczo-handlowej (CETA) między Kanadą a UE, która jest umową mieszaną, która została już ratyfikowana przez Kanadę, UE i dziewięć z dwudziestu siedmiu państw członkowskich, a zatem nie weszła jeszcze w życie. Zgodnie z art. 25 Konwencji wiedeńskiej o tymczasowym stosowaniu, CETA zawiera klauzule dotyczące tymczasowego stosowania w celu przygotowania do jej wejścia w życie. Każda umowa między UE a Zjednoczonym Królestwem mogłaby zawierać klauzule dotyczące tymczasowego stosowania, w szczególności dalszego braku ograniczeń ilościowych i zerowych stawek celnych na przepływ towarów do dnia 31 grudnia, jak również przepisy dotyczące zarządzania.

Należy podkreślić, że z umową lub bez niej, kontrole celne będą musiały być wprowadzone jak najszybciej po 1 stycznia, choćby dlatego, że towary z krajów trzecich, które są w swobodnym obrocie, będą musiały być przetwarzane.

Zgodnie z art. 29 TFUE: "Produkty z państw trzecich uważa się za będące w swobodnym obrocie w państwie członkowskim, jeżeli formalności przywozowe zostały dokonane, a należności celne i opłaty o skutku równoważnym zostały pobrane w tym państwie członkowskim i jeżeli nie skorzystały one z całkowitego lub częściowego zwrotu takich należności celnych i opłat. Oznacza to, że np. towary chińskie lub amerykańskie przywożone do Wielkiej Brytanii muszą zapłacić cło brytyjskim służbom celnym (lub odwrotnie w przypadku UE); cła pobierane w portach, na lotniskach i w innych miejscach wprowadzenia do UE są przekazywane przez administrację celną państwa członkowskiego Komisji, ponieważ stanowią tradycyjne zasoby własne budżetu UE. W związku z tym, jeżeli towary są wprowadzane do Zjednoczonego Królestwa z krajów trzecich, możliwe są dwie techniki: po pierwsze, władze Zjednoczonego Królestwa nie pobierają ceł i zezwalają na swobodny przepływ na granicy, tak aby cła były pobierane przy wprowadzaniu towarów do UE: wymaga to kontroli granicznych. W przeciwnym razie władze Zjednoczonego Królestwa będą nakładać cła i odprowadzać je do Komisji Europejskiej. W obu przypadkach szczególnie problematyczna jest kwestia towarów przewożonych tranzytem przez Wielką Brytanię, których ostatecznym miejscem przeznaczenia jest Irlandia.

Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało wszczęte przez Komisję Europejską przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w dniu 7 marca 2019 r. w sprawie C-213/19 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Combating Undervaluation Fraud) z powodu "nierozliczenia prawidłowych kwot należności celnych oraz niezapewnienia dostępu do prawidłowej kwoty tradycyjnych zasobów własnych i zasobów własnych opartych na VAT w odniesieniu do niektórych przywozów tekstyliów i obuwia z Chińskiej Republiki Ludowej." władze Zjednoczonego Królestwa wygenerowały stratę dla budżetu UE w wysokości "496 025 324,30 EUR w 2017 r. (do dnia 11 października 2017 r. włącznie) ; 64.809.443,80 EUR w 2016 r.; 535.290.329,16 EUR w 2015 r.; 480.098.912,45 EUR w 2014 r.; 325.230.822,55 EUR w 2013 r.; 173.404.943,81 EUR w 2012 roku; 22.777.312,79 EUR w 2011 roku. "Termin rozprawy został wyznaczony na 8 grudnia 2020 r. Jeśli Komisja ma rację, to moim zdaniem istnieją tylko trzy możliwe wyjaśnienia tego, co się stało: korupcja brytyjskich celników, celowe działanie rządu kierowanego przez Davida Camerona lub brak zasobów ludzkich i uznanie, że dane działanie nie było priorytetem - przypuszczam, że to ostatnie wyjaśnienie jest najtrafniejsze.

To postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego podkreśla zasadniczy składnik zawierania i zarządzania umową: zaufanie. Jeżeli z perspektywy czasu nie można zaufać rządowi Camerona w kwestii zarządzania granicami, to co z rządem Johnsona?

4. A jeśli nie ma innego rozwiązania: zaufanie i "czyja wina" - ping-pong

O ile wiadomo, istota brytyjsko-unijnego porozumienia istnieje w postaci pełnego tekstu, a ostatecznych zapisów brakuje jedynie w trzech podstawowych kwestiach. Pierwszą kwestią są tak zwane "równe reguły gry dla otwartej i uczciwej konkurencji" zawarte w deklaracji politycznej. Stawką jest uniknięcie rozbieżności regulacyjnych między UE a Zjednoczonym Królestwem w zakresie treści przepisów mających zastosowanie do towarów i usług, w tym przepisów dotyczących konkurencji, zwłaszcza tych odnoszących się do pomocy państwa zgodnie z art. 107 TFUE. UE wymaga wiążących pisemnych postanowień dotyczących treści i zarządzania, ale rząd Wielkiej Brytanii upiera się, że wiążące postanowienia nie respektują suwerenności i że wystarczy dżentelmeńska umowa w tej sprawie. Drugą kwestią jest rybołówstwo: UE chce wieloletniej umowy, która utrzyma dostęp rybaków z UE do wód brytyjskich i odwrotnie; rząd brytyjski twierdzi, że będzie dokonywał corocznego przeglądu praw połowowych. Trzecią kwestią jest zarządzanie, w szczególności rozstrzyganie sporów: UE chce systemu, w którym wszelkie kwestie dotyczące interpretacji prawa UE będą musiały być rozpatrywane w ramach mechanizmu z udziałem TSUE - takiego jak na przykład mechanizm zawarty w układzie o stowarzyszeniu UE-Ukraina; Wielka Brytania nie chce, by TSUE był w to zaangażowany.

W racjonalnym świecie całkiem możliwe jest osiągnięcie pewnego rodzaju kompromisu we wszystkich trzech kwestiach. Oznacza to jednak, że instytucje UE muszą ufać rządowi brytyjskiemu, którego kilku ministrów powiedziało ostatnio, że Wielka Brytania zgodnie z prawem naruszyłaby w pewnym stopniu porozumienia o wycofaniu się, gdyby konieczne było uniemożliwienie UE zablokowania wjazdu do Irlandii Północnej towarów niezbędnych dla jej mieszkańców...

Ostatecznie decydujące znaczenie będzie miał wybór dokonany przez premiera Borisa Johnsona i jego gabinet po ostatniej rundzie negocjacji między Michelem Barnierem z ramienia UE a Davidem Frostem z ramienia Wielkiej Brytanii. Jak zawsze powtarzał Michel Barnier podczas negocjacji umowy o wystąpieniu, "zegar tyka"... Bardzo ciekawą opinią, którą warto przytoczyć, jest opinia byłego europosła Brendana Donnelly'ego opublikowana 25 listopada: "Biorąc pod uwagę słabe przygotowanie do nowych formalności związanych z Brexitem na początku 2021 r., wydaje się teraz nieuniknione, że w pierwszej połowie przyszłego roku dojdzie do znacznych i "fotogenicznych" zakłóceń w portach i wokół portów ściśle powiązanych z Europą kontynentalną. Jeżeli Johnson podpisał umowę, która może być postrzegana jako ułatwiająca to zamieszanie, trudno będzie mu uniknąć powszechnej krytyki jego roli w powstałym chaosie. Korzyści z podpisanego "porozumienia" nie będą też zbliżać się do rzekomych korzyści z Brexitu obiecanego przez kampanię Leave w 2016 roku. Premier byłaby zainteresowana Brexitem "bez umowy", co pozwoliłoby jej obarczyć UE, przynajmniej na początku, winą za zakłócenia i słabe przygotowanie rządu. Podejście tego rządu do Covid -19 zostało zdeterminowane przez polityczną pozę i szukanie kozłów ofiarnych. Nie byłoby zaskoczeniem, gdyby zachował się tak samo w ostatnich chwilach negocjacji po Brexicie. Covid -19 i UE stanowiłyby atrakcyjną parę czarnych charakterów w przyszłorocznej autodyskalkulacji rządu" .

Po więcej informacji wejdź na: ctp.edu.pl