Chociaż sprawa ta dotyczy nieznacznej kwoty pieniędzy, to jednak rodzi ona kluczowe pytania dotyczące stosowania rozporządzenia Bruksela Ibis. W istocie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zostanie wkrótce wezwany do wyjaśnienia granic zakresu przedmiotowego stosowania tego tekstu, a w szczególności rozróżnienia między działaniami, które należą do sfery prawa publicznego, a tymi, które należą do sfery prawa prywatnego. W przypadku, gdyby rozporządzenie miało zastosowanie, niniejsze stanowisko analizuje podstawy jurysdykcyjne potencjalnie dostępne w tej sprawie.
Rozpatrywany przypadek
Wnioski AG Bobek podsumowują stan faktyczny sprawy w następujący sposób: P. Tederahn, mieszkaniec Niemiec (i oczywiście turysta odwiedzający Chorwację), we wrześniu 2010 r. zaparkował swój samochód na publicznym parkingu w mieście Pula w Chorwacji. Nie zapłacił za parking. Pięć lat później państwowa spółka Pula Parking, d.o.o., której powierzono zarządzanie parkingami w mieście, zwróciła się do chorwackiego notariusza o wydanie tytułu egzekucyjnego przeciwko panu Tederahnowi. Żądana kwota wynosiła 100 HRK (około 13,15 EUR). Pozwany zaskarżył nakaz. Zgodnie ze standardową procedurą krajową, sprawa została następnie przekazana do lokalnego sądu krajowego, Općinski sud u Puli-Pola (Sąd Miejski w Puli, Chorwacja), który jest sądem odsyłającym w tej sprawie. Chorwacki sąd zadał dwa pytania:
- Czy biorąc pod uwagę charakter prawny stosunku między stronami postępowania, rozporządzenie (UE) nr 1215/2012 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie? Czy rozporządzenie nr 1215/2012 odnosi się również do jurysdykcji notariuszy w Republice Chorwacji?
- Rzecznik generalny odniósł się pokrótce do kwestii czasowego stosowania rozporządzenia "Brussels Ibis". Ponieważ art. 66 ust. 1 odnosi się do wszystkich postępowań wszczętych po 15 stycznia 2015 r., nie było wątpliwości, że rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawdziwą kwestią było jednak to, czy roszczenie ma charakter publiczny czy prywatny. W tym względzie odpowiedź udzielona przez AG była raczej krótka. We wnioskach podkreślono autonomiczną interpretację pojęcia "sprawy cywilne i handlowe" w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia Bruksela Ibis (pkt 41) i rozpoczęto od stwierdzenia: "W niniejszej sprawie skarżąca wynajęła pozwanej miejsce parkingowe" (pkt 42). Wychodząc z założenia o istnieniu umowy, AG kontynuuje: "W zasadzie zarówno umowy najmu, jak i umowy o świadczenie usług mogą mieścić się w pojęciu "spraw cywilnych i handlowych", które powinno "obejmować wszystkie główne sprawy cywilne i handlowe, z wyjątkiem pewnych ściśle określonych spraw". Wyjątki powinny być interpretowane ściśle (ust. 44). Sprawa, zakwalifikowana jako spór umowny, została więc łatwo zakwalifikowana jako sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia Bruksela Ibis. Następnie AG zapytał, czy fakt, że skarżąca była podmiotem publicznym, któremu władza została przyznana aktem władzy publicznej, zmienił charakter stosunku prawnego na acta iure imperii, co oczywiście nie miało miejsca. Wreszcie, AG Bobek podkreślił fakt, że kwota, którą skarżący chce odzyskać od pozwanego, wydaje się stanowić wynagrodzenie za usługi świadczone przez tego pierwszego: "Nic w aktach nie wskazuje na to, że stanowi ona karę lub sankcję". (ust. 50). W związku z tym sprawa, interpretowana jako kwestia czysto umowna, może być kontynuowana na podstawie rozporządzenia Bruksela Ibis.
Stary precedens - Hamburger Rathausfall
Ta linia argumentacji przypomniała mi stary wyrok, wydany w 1956 r. przez niemiecki Federalny Sąd Cywilny - niesławny "Hamburger Rathausfall" (BGHZ 23, 396). W tym przypadku miasto Hamburg przekształciło publiczny plac targowy w Hamburgu w parking, za który użytkownicy musieli uiszczać opłatę w wysokości 0,50 marki niemieckiej za godzinę. Prawnik, który nie zgadzał się z tą decyzją, zaparkował swój samochód na parkingu, głośno zaprotestował przeciwko obowiązkowi zapłaty i odjechał, nie czyniąc tego. Kiedy został wezwany przed sąd cywilny, oświadczył, że głośno protestował przeciwko opłacie i nie zawarł żadnej umowy z miastem Hamburg. Ostatecznie niemiecki Najwyższy Sąd Cywilny uznał, że doszło do zawarcia "umowy faktycznej": zdaniem sądu, w kontekście nowoczesnego społeczeństwa masowego, umowy dotyczące korzystania z towarów i usług (takich jak prąd, gaz czy miejsca parkingowe) mogą być zawierane bez woli stron lub nawet wbrew niej. Sąd wyraźnie powołał się na prace dwóch profesorów prawa (Haupta i Larenza), którzy rozwinęli tę koncepcję w latach 40-tych.
Jednak współczesna doktryna nie podąża za tą linią argumentacji, która nie jest zgodna z fundamentalną zasadą autonomii prywatnej i która jest sprzeczna z wyraźną wolą stron (co nie było wysoko cenione w latach 40-tych XX wieku). Obecnie argumentacja prawna jest następująca: Jeśli ktoś korzysta z usług lub dóbr będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, nie płacąc za nie ceny, grozi mu roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (oraz dodatkowe sankcje karne i administracyjne). Nie ma potrzeby fabrykowania umowy w sytuacji, gdy - co oczywiste - strony nie zawarły żadnej umowy. W międzyczasie niemiecki BGH zrezygnował z dotychczasowego orzecznictwa.
Obywatelskie parkowanie na ulicach publicznych - krytyka argumentów AG
W odniesieniu do roszczenia wobec p. Tederahn należy pójść o krok dalej i zapytać ogólnie, czy w państwach członkowskich UE parkowanie samochodów prywatnych stanowi działalność prywatną. Jeśli przyjrzeć się różnym systemom w państwach członkowskich (i tu muszę przyznać, że nie dokonałem kompleksowej oceny, lecz zapytałem współpracowników i gości MPI o ich jurysdykcje), koncepcja, zgodnie z którą kierowcy samochodów zawierają umowy leasingu prywatnego, nie jest ogólnie przyjętym podejściem. Zazwyczaj w całej Europie parkowanie na ulicach publicznych nie jest traktowane jako wynajem miejsca od miasta. Oczywiście inaczej wygląda sytuacja, gdy ktoś wjeżdża na parking (lub parking strzeżony i uiszcza opłatę na rzecz właściciela); w tym kontekście zawierana jest prywatna umowa najmu, często za pośrednictwem automatu prowadzonego przez właściciela parkingu.
Trzeba przyznać, że fakty w sprawie Pula Parking nie są do końca jasne: nie wiemy dokładnie, czy pan Tederahn zaparkował swój samochód na ulicy publicznej czy na (prywatnym) parkingu, ale wydaje mi się, że zaparkował go na ulicy publicznej. W tym kontekście sytuacja prawna jest inna; zazwyczaj lokalna policja lub urzędnicy państwowi sankcjonują nieuiszczenie opłaty grzywną, która może wynieść znaczną sumę pieniędzy. Czasami prywatne firmy są uprawnione do świadczenia usług (oczywiście sytuacja w Puli), ale ich status jest regulowany przez decyzję administracyjną upoważniającą je do wdrażania ram regulacyjnych. Działają oni jako powiernicy władzy publicznej. Również w tym kontekście ramy są prawem publicznym (administracyjnym), które określa zachowanie kierowców, opłaty i nakładane sankcje, jak również uprawnienia podmiotów wdrażających ramy. Z tej perspektywy sam fakt, że ulice miejskie i korzystanie z nich mogłyby być regulowane także w drodze regulacji prywatnoprawnych (służebności) i umów dzierżawy, nie przekształca stosunku prawnego między kierowcami samochodów a miastami lokalnymi wynikającego z parkowania na ulicach publicznych w stosunek niepublicznoprawny. W związku z tym rozporządzenie Bruksela Ibis nie ma zastosowania do takiego stosunku.
A jeśli prokurator miał rację?
Jeżeli przyjmiemy argumentację rzecznika generalnego Bobka i zastosujemy rozporządzenie Bruksela Ibis do przedmiotowej sprawy, wynikną z tego dalsze praktyczne konsekwencje: po pierwsze, powstanie pytanie, czy jurysdykcja musi opierać się na art. 24 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ umowa najmu miejsca parkingowego dotyczy gruntu. Oczywiście w konkluzjach nie poparto tej kwalifikacji, lecz odwołano się do art. 7 ust. 1, który ma zastosowanie do umów o świadczenie usług. ETS orzekł jednak, że umowa najmu nie jest umową o świadczenie usług (sprawa C-533/07, Falco, sprawa C-469/12, Krejci Lager). Z brzmienia art. 24 ust. 1 rozporządzenia Bruksela Ibis wynika, że ma on zastosowanie do dzierżawy miejsca parkingowego. Jednakże, jeśli weźmiemy pod uwagę akapit drugi, możemy łatwo zdać sobie sprawę, że ta część jurysdykcji nie ma zastosowania do umów krótkoterminowych (w tej sytuacji, wynajem miejsca parkingowego na kilka minut lub godzin). Przewidzenie wyłącznej jurysdykcji nie ma sensu; znamienne jest, że ta konstelacja nie została dotychczas omówiona w odnośnej literaturze prawniczej.
Jeżeli nie zastosuje się art. 24 ust. 1, art. 18 ust. 2 rozporządzenia Bruksela Ibis może uniemożliwić sądom chorwackim przejęcie jurysdykcji. Za AG Bobek, roszczenie opiera się na umowie o świadczenie usług pomiędzy Pula Parking a panem Tederahn. Można się zastanawiać, czy w niniejszej sprawie pan Tederahn zawierał umowę jako konsument - okoliczności faktyczne jego wizyty w Puli wskazują, że przyjechał w celach turystycznych. Ponadto w sprawie C-497/13, Faber, ETS opracował domniemanie istnienia sporu konsumenckiego, gdy przedsiębiorca i osoba prywatna pozostają w stosunku umownym. Jednakże art. 17 ust. 1 rozporządzenia Bruksela Ibis wymaga, aby przedsiębiorca kierował swoją działalność gospodarczą do państwa członkowskiego konsumenta. Wiele zależy jednak od (nieznanych) okoliczności rozpatrywanego przypadku. Niemniej jednak, jeśli Parking Pula udziela informacji o parkowaniu w językach obcych lub jeśli biuro turystyczne promuje turystykę do Puli w językach obcych na rynku niemieckim (np. poprzez stronę internetową), można uznać, że jest to działalność handlowa w rozumieniu art. 17 rozporządzenia Bruksela Ibis. Do tej pory ETS nie zajmował się szczególnym kontekstem działań marketingowych związanych z turystyką na mocy art. 17 rozporządzenia "Brussels Ibis". Interesujące byłoby sprawdzenie, czy i jak art. 17 zostałby zastosowany w niniejszej sprawie.
Wreszcie, jeżeli nie pójdzie się za wnioskiem AG, że umowa została zawarta poprzez zwykłe zaparkowanie samochodu, nie można również ustalić jurysdykcji na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Bruksela Ibis: Pula Parking nie jest podmiotem domagającym się odszkodowania na podstawie czynu niedozwolonego - ponieważ po stronie Pula Parking nie ma żadnej szkody. Podstawą roszczenia jest bezpodstawne wzbogacenie; bezpodstawne wzbogacenie nie otwiera jednak jurysdykcji szczególnej na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Bruksela Ibis.
W związku z tym można stwierdzić, że rozporządzenie Bruksela Ibis nie otwiera jurysdykcji chorwackich organów sądowych, chyba że do najmu miejsc parkingowych stosuje się art. 24 ust. 1. Znamienne jest jednak, że notariusz po prostu wydał nakaz zapłaty bez sprawdzenia, czy koncesja Bruksela Ibis przyznała mu jurysdykcję międzynarodową. Jest to rzeczywiście kwestia niepokojąca. Pod tym względem rozpatrywany przypadek odpowiada innym przypadkom ochrony konsumentów, w których (głównie węgierscy i hiszpańscy) notariusze nie zajęli się w wystarczającym stopniu obowiązującym prawem ochrony konsumentów. W sprawie C-94/14, Flight Refund, Trybunał zetknął się z podobną sytuacją dotyczącą węgierskich notariuszy, którzy szeroko stosowali rozporządzenie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty wobec zagranicznych linii lotniczych.
Dalsze (niekorzystne) skutki opinii
Odpowiadając na drugie pytanie skierowane do ETS, AG Bobek również dochodzi do wniosku, że nakaz zapłaty wydany przez chorwackiego notariusza nie może zostać wykonany na podstawie rozporządzenia Bruksela Ibis: zgodnie z wnioskami, węgierski notariusz nie spełnia wymogów art. 2 lit. a) rozporządzenia, ponieważ nie można go uznać za "sąd lub trybunał państwa członkowskiego". Wniosek ten jest z pewnością słuszny, choć mam wątpliwości, czy definicja opracowana w konkluzjach odpowiada potrzebom rozporządzenia Bruksela Ibis.
Nie dotyczy to jednak głównej kwestii, którą tu poruszamy: jeśli rozporządzenie zostanie uznane za mające zastosowanie do parkowania samochodów na ulicach publicznych, otworzy się nowy rynek transgranicznego ściągania długów. Europejski przemysł windykacyjny będzie zajmował się tymi sprawami i usprawniał je, a także wnosił roszczenia wobec konsumentów i turystów na podstawie różnych instrumentów UE (zwłaszcza rozporządzenia w sprawie europejskiego nakazu zapłaty) i pobierał opłaty parkingowe. Kolejnym krokiem może być zwiększenie wysokości opłat i kar przez lokalne miasta i gminy w celu osiągnięcia znacznych zysków. Konsumenci i turyści będą mieli do czynienia z kolejnym obszarem ściągania długów, który może być odczuwany jako swego rodzaju "Europa na opak": zamiast czerpać korzyści, tak jak turyści, ze swobody przemieszczania się i świadczenia usług w obrębie obszaru sądowego, władze lokalne będą czerpać korzyści z możliwości transgranicznego pobierania opłat od zwykłych ludzi mieszkających za granicą. W konsekwencji może to doprowadzić do eksplozji opłat na rzecz branży windykacyjnej. Wreszcie, zadowolenie obywateli ze "skuteczności" systemów wymiaru sprawiedliwości w Europie może się zmniejszyć, ponieważ będą oni musieli za nią płacić - we właściwym znaczeniu tego słowa. W tym względzie lepszym sposobem na umożliwienie transgranicznego ściągania długów publicznych byłoby wdrożenie specjalnego instrumentu w drodze prawodawstwa, a nie przez ETS.
